Неэффективная система управления-3

Такий схожий і розхожий синдром бюрократії

Бюрократичний спосіб позбавитись від зайвих паперів полягає у тому, аби знищувати їх, зберігаючи при цьому копію кожної із сторінок” (Лоуренс Пітер (1919-1990), канадсько-американський педагог і літератор, автор книги “Принцип Пітера”)

Ознаки бюрократії є схожими і відмінними для кожної із країн світу. Схожими, оскільки є універсальними для будь-якої форми державного управління. Відмінними, оскільки історія розвитку бюрократичних систем державного управління не можна відділити від історію розвитку самих цивілізацій.

У порівняльному дослідженні синдрому бюрократії було обрано три країни – Франція, Україна та Росія. Долі цих держав тісно переплітались в історичній ретроспективі – як на полях військових звитяг минулих століть, так й у державотворенні, а також  при формуванні національних бюрократичних систем. У функціонуванні всіх національних бюрократичних систем вагомого значення мають риси ментальності.

Критеріями для порівняння національних бюрократичних систем слугували:

  1. Передумови, історія виникнення;
  2. Основні риси
  3. Місце у владній системі
  4. Доходи від діяльності
  5. Взаємовідносини у трикутнику “влада-бюрократія-народ”
  6. Взаємовідносини всередині середовища
  7. Роль у прийнятті управлінських рішень
  8. Раціоналізація діяльності, мінімізація впливу основних недоліків на суспільство

Результати досліджень зібрані у таблиці, що наводиться нижче. З урахуванням того, що основні дослідження проводились у 2006-2007 роках, певні характеристики бюрократичних систем (Франція, Україна) змінились. Так, передумови формування національної бюрократії в Україні з часом за вагомістю поступились основним рисам, а оцінювання за індексом КАФКИ за соціалістичного уряду Франції вже не мають того вирішального значення, як спочатку.

Таблиця. Порівняння систем бюрократії у деяких країнах світу (Тарапатова О.Ю., Бублик С.Г., 2006)

 

Франція

Україна

Росія

1.Передумови, історія виникнення

Збереженню бюрократії (за Крозьє) сприяє відповідність основних її характеристик певним національним особливостям французького способу життя – жаги до незалежності та прихильності до абсолютної влади.

Виявляючи схильність до індивідуалізму й автономії, французи вважають, що для успіху всякої корпоративної справи  необхідним є втручання універсальної абсолютної влади. Над громадським життям Франції існують тривалі історичні традиції естатизму, які у результаті вікової сакралізації державної влади створюють особливо сприятливе середовище для певного типу соціальної політичної поведінки, у яких усе підпорядковано звеличуванню колективного життя, обожнюванню суспільства, політики

Україна переважно успадкувала бюрократичну систему соціалізму.

У дев’яностих роках XX століття в Україні склалась сприятлива ситуація для розвитку і посилення впливу національної бюрократії. Це супроводжувалось бурхливим зростанням чисельності нових управлінців, не обтяжених управлынськими догмами соціалізму. Проте нові управлінці потрапляли в узвичаєне середовище, в якому вони швидко засвоювали основні принципи-недоліки бюрократичної системи. Посилення впливу бюрократії сталось й через те, що основні соціальні групи суспільства, які претендували на владу були недосвідченими та незрілими, а тому легко підпадали під вплив досвідчених представників комуністичної номенклатури. До того ж, великою була спокуса влади, що несподівано “впала їм до ніг”. Також відсутніми були чіткі уявлення про функції апарату влади і ролі держави в умовах перехідного періоду. Громадська безкарність за вчинені управлінські дії, що дісталась у спадщину від радянської системи, призвела до збільшення впливу бюрократії на владу. Тим самим створивши передумови для відчуження у суспільства в його ставленні до легітимних органів влади.

Родоначальником бюрократії у Росії небезпідставно вважають Петра I, а її засновником і натхненним творцем – графа Сперанського. Лишень одне “збирання Російської землі” вимагало створення централізованого управління. А централізація управління завжди породжує бюрократію. В Росії нової епохи (з 1991 року) бюрократія, на відміну від України, не зароджувалась, а стала прямою спадкоємницею бюрократичної системи радянських часів.

2. Основні риси

Однією із головних рис є “технократичність”, тобто надання великого значення у політиці і системі державного влади експертному стилю управління. Бюрократизація суспільних процесів сучасного французького суспільства досягла свого кризового стану. Пристрасті до регламентації і контролю на верхніх щаблях ієрархічної драбини досягла своїх меж.

Внаслідок цих процесів відбулось порушення комунікацій між верхніми та нижніми шарами службової ієрархії.

А це спричинило до домінування таких недоліків, як безособовість та надмірна централізація.

Недосвідченість, некомпетентність, непрофесіоналізм. Проте, найбільш суттєвим фактором є загальна недовіра у середині бюрократичної системи, що порушує один із принципів цілісності будь-якої замкненої соціальної системи – корпоративну солідарність.

Поточність, дріб’язковість, необов’язковість виконання завдань, пов’язаних із виконанням соціально-економічних завдань через хронічний брак коштів на таке.

Звідси нездатність здійснювати будь-яку планомірну, тривалу та послідовну державну діяльність, або… державну політику.

Плинність кадрів, містечковість, кумівство. Винятково агресивна поспішність у реалізації власних інтересів через відповідне завдання шкоди суспільним, державним.

Бурхливого розвитку набули традиції “окозамилювання” дійсності, імітації бурхливої діяльності, неприйняття інновацій та гальмування будь-яких реформ.

Виходячи із російської ментальності, національна бюрократична машина зберігає багато рис патріархального типу.

Це сприяє тому, що власні інтереси протиставляються суспільним.

Самодостатня, замкнута каста бюрократів, що працює сама на себе. Природно, що розвинулись такі властивості, як безвідповідальність, некомпетентність, своєкорисливість.

Посилюється роль державного апарату, який функціонує за принципом “чим більше повноважень і влади, тим більше безвідповідальності за це”.

Бюрократія консолідувалась ще за часів першого путінського правління та підсилила свої позиції за Мєдвєдєва. Володіючи безмежним правом на безвідповідальність, російська бюрократія виступає своєрідним якорем для авторитаризму лідера (Путін-Мєдвєдєв-Путін) та одночасно гальмує всі спроби реформування країни.

Відсутність змагальності у професійній діяльності щодо політичної та економічної сфер управління.

3. Місце у владній системі

Завдяки специфічним французьким рисам – недостатній самостійності політичного керівництва і сильним традиціям етатизму у владних структурах – бюрократія має сильні претензії на державну владу і вагомі владні позиції.

Особливість політизації бюрократії пов’язане із системою підготовки французьких чиновників. А саме у стінах двох головних адміністративних структур – Великих Корпусах і Школах. Це сприяє елітарності отримуваної чиновниками спеціальної освіти, яке спрямоване на підготовку служби в уряді.

В Україні саме бюрократія виконує функцію каркасу стабільності, який приймає на себе удари соціальних трансформацій, забезпечуючи цілісність системи загалом, незважаючи ні на що.

Бюрократія виступає особливою соціальною групою, що володіє владою. Вона уособлює апарат управління, що відображає інтереси осіб із правлячих кіл.

Чисельність державних службовців, за даними Держстату, зросла із 284 тис. осіб у 1991 році до 610 тис. осіб у 2013 році (лютий).

Як й у Франції, у Росії історія доводить тісне злиття бюрократії як адміністративного феномену або як типу організації з політичною владою.

Так, історія радянської російської бюрократії радянського кшталту переконливо підтвердила справедливість постулату щодо того, що харизма політичних лідерів (із їх уходом із влади) зникає, або вичерпує себе. Проте колишня конфігурація влади легко відтворюється завдяки міцній бюрократії.

Те ж саме спостерігається і в новітній історії Росії за часів Путіна-Мєдвєдєва.

4. Доходи від діяльності

Основним доходом від бюрократичної діяльності є заробітна платня. Хабарництво майже не розповсюджене.

Легально – лише заробітна платня, а також інші види діяльності (викладацька, наукова і творча діяльності, медична практика, інструкторська та суддівська практика із спорту).

Як свідчить багаторічний досвід української бюрократії, майже всі вищі посадовці використовують своє право на отримання доходів від легальної додаткової діяльності. Окрім того, вони мають право на отримання дивідендів, орендної плати, відсотків за банківськими вкладами…

А це лише легалізована частка їх доходів. Нелегальну, левову частку доходів оцінити  складно. А опосередковано – через успішний бізнес членів їх сімей.

Ієрархія хабарництва, що полягає у взятті суми за “розв’язання питань” певними особами-“вирішувачами” через знайомство у вищих кабінетах влади. Гроші, навіть за невирішені питання, майже ніколи не повертаються, а осідають у кишенях бюрократів із пов’язаних щаблів ієрархічної драбини. Найбільш типовим це явище є для силових органів влади, які завжди мають “переконливі інструменти” спочатку для створення проблем у людей та згодом для процесу їх постійного вирішення.

Заробітна платня, прибутки від бізнесу та інші надходження.

В цілому джерела доходів, а також способи їх отримання майже не відрізняються від України.

5. Взаємовідносини у трикутнику “влада-бюрократія-народ”

Адміністративна еліта.

Мережа потужних неформальних зв’язків на рівні особистих знайомств перетворює французький апарат управління у закриту соціальну систему.

Ввічливе ставлення до пересічних людей.

Відчуження пересічних громадян від влади і державного управління.

Це відбувається через постійну звитягу регіональних еліт у виборюванні «київського столу». Що є причиною розчинення паростків національної бюрократії безсистемними регіональними змішуваннями із місцевих, перевірених кадрів сумнівної професійної якості та містечкової свідомості.

Непрозорість та безсистемність процесу відбору керівних кадрів, особливо на вищі державні посади.

Неввічливе ставлення до  “раціоналізаторів” та “прохачів”.

Штучне створення народного руху “підтримки” віртуальних реформ Уряду та місцевих адміністрацій.

Фактичне відчуження пересічних громадян від процесу влади і державного управління.

Неввічливе ставлення до“раціоналізаторів” та “прохачів”.

Спирання на таку рису ментальності росіян, як віру у “доброго царя” та “недобрих бояр”, а також на те, що головним у державі є “цар-батюшка”…

6. Взаємовідносини всередині середовища

В системі, де фактично відсутнім є свавілля підлеглих у визначенні ними своїх функцій, роль керівника зводиться до формального контролю за дотриманням правил.

Тому такий керівник фактично не має реальної влади над своїми підлеглими. У свою чергу, підлеглі позбавлені можливості впливати на дії керівництва, призначеного на вищих рівнях ієрархії.

Відокремленість ієрархічних груп всередині бюрократичної системи. Що виключає можливості реального тиску керівництва на підлеглих та відповідного “виштовхування” начальників з боку їх підлеглих.

Через відсутність професійно працюючої ієрархії бюрократичної системи на керівних посадах із зміною вищого керівництва постійно з’являються “випадкові”, некомпетентні особи. Це не сприяє укоріненню атмосфери взаємної довіри між начальниками та їх підлеглими. Що у свою чергу поглиблює внутрішні корпоративні конфлікти через процвітання природного кар’єризму нових політичних «неофітів». Основним принципом відбору на керівні посади та успішного просування щаблями ієрархічно драбини стали: особисте знайомство, кумівство, приватні інтереси.

Прийняття стратегічних та оперативних рішень лише на вищих рівнях влади. Дублювання таких рішень як нормативних актів нижчих рівнів влади. І лише після цього – дозвіл на термінове виконання практичних завдань.

Ієрархічна система, що забезпечує непрохідність системних та швидких управлінських сигналів, а також актуальних інформаційних потоків.

Завдання, які формуються на вищих щаблях влади, доходять до нижніх шарів бюрократії (безпосередніх виконавців) з дуже малою ймовірністю. Або із запізненням, коли вже змінюється напрям вирішення актуальних проблем.

На вищих рівнях влади вирішують, а на нижчих – дізнаються згодом про такі рішення.

Недовіра, віддаленість як між різними ієрархічними шарами, так й на одному бюрократичному рівні.

7. Роль у прийнятті управлінських рішень

Централізація влади щодо прийняття управлінських рішень – відображає традицію розшарування ієрархічних рівнів бюрократії (“утворення дистанції”). Це пов’язане з такою яскраво вираженою рисою бюрократії, як безособовість.

Аби зберегти атмосферу безособовості, необхідно всі управлінські рішення приймати на такому рівні влади, на якому всі відповідальні особи є захищеними від тих, на кого ці рішення впливатимуть.

Система державного управління, що склалася в Україні, характеризується невизначеністю інституціонального розмежування між політичними та адміністративними функціями. Тому бюрократія уособлює апарат управління, який відбиває інтереси правлячого кола осіб.

Політична влада спирається на економічну владу, переважно є зрощенням з нею. Здійснення влади відбувається на рівні бюрократичної системи шляхом дозволів та заборон.

Вплив вищих чиновників на владу визначається не законами та негласними правилами бюрократії, а приватними інтересами.

Російська бюрократія не стільки виконавець політичних рішень, скільки активний гравець на політичному тлі. Вона виступає як самостійний і дуже впливовий суб’єкт політики, що формує новий юридичний простір та практику.

Вплив бюрократії відчувається на стадії підготовки політичних рішень, а на етапі впровадження – набуває вирішального значення.

Поточний соціальний стан бюрократії є доволі міцним та відповідає її інтересам.

Формально виступаючи відповідальним суб’єктом владної системи за впровадження політичних рішень, бюрократія свідомо гальмує їх, а також, несвідомо, демонструє пересічним громадянам зразки власної протиправної поведінки.

8. Раціоналізація діяльності, мінімізація впливу основних недоліків на суспільство

Для боротьби із основними, негативними рисами бюрократії Урядом Франції був запроваджений  індекс “КАФКІ”.

Цей індекс відображає рівень неефективності державної бюрократії. Він визначається на підставі спеціального тесту, у відповідях на який необхідно подати опис адміністративних процедур, вказати їх періодичність, обсяги та характер даних і документів, які запитуються, а також спосіб передачі інформації.

В Україні донині не існує узаконеної ієрархічної системи нормативних актів. Неврегульованими є питання бюрократичної відповідальності за прийняті нормативні документи поза межами вищих (за визначенням) нормативно-правових актів – законів України та указів Президента.

Відповідно існують обмеження у проявленні ініціативи для дій усередині бюрократичної системи, формальними є посадові інструкції, що визначають функціональність виконавців.

Відсутньою є методологія впливу бюрократичного чинника на прийняття політичних рішень, виконання управлінських рішень, а також на розвиток суспільних відносин.

Впровадженням адміністративної реформи намагались мінімізувати негативні прояви бюрократії, а також її вплив на суспільні процеси.

Чіткої методології із зменшення бюрократичного чинника не існує. В літературі  присутня переважно критика західних підходів до боротьби з цим соціальним явищем. Посилання на неприйняття прогресивних прикладів світової практики (Фінляндія, Франція, Бельгія) на рівні ментальності.

Підводячи попередні висновки із проведеного порівняльного аналізу, можна виділити основні схожі та розхожі особливості бюрократії трьох країн.

Українська та російська бюрократія багато у чому є схожими, бо обидві системи мають однакове походження – із часів Російської імперії та Радянського Союзу. Розхожі властивості пов’язані із різними векторами розвитку державності цих країн протягом останніх майже 22 років. Спільною негативною рисою є природне прагнення бюрократії до гальмування будь-яких спроб реформ. І це відбувається на всіх її рівнях, починаючи із найвищого. Окрім того, це виступає основною причиною відсутності реальних державних програм щодо подолання негативних рис бюрократії у суспільному розвитку країн. Бо ніхто із колишніх чи нинішніх очільників бюрократичних апаратів не хоче бути схожою на відому “унтер-офіцерську вдову, що сікла себе прутом”.

Між французькою та російською бюрократією є також схожість. По-перше, через давні традиції бюрократизму. По-друге, через наявність сильного бюрократичного апарату.

Як відомо, жорстка бюрократія завжди зменшує можливості для доступу нових ідей та інформації про реальні проблеми до верхніх щаблів ієрархії. Тому, навіть професіональний та патріотично налаштований керівник не завжди здатен почути “голос розуму” із нетр бюрократичної машини. Окрім того, вимоги до суворого дотримання субординації, конфіденційності всієї інформації, неухильне виконання відомчих правил…

…породжують професійну відсталість бюрократичного апарату від тенденцій світового розвитку;

…забезпечують негнучкість організаційних структур –коли не місія визначає структуру організації, а організація призначає собі місію;

…живлять існування державної системи привілеїв залежно від галузевого ранжування посад державних службовців, у тому числі усередині державної ієрархічної системи.

Все разом сприяє розповсюдженню міфологізації державної служби серед суспільства, а усередині системи – консерватизму мислення та дій.

Такими є універсальні ознаки бюрократії, або схожості – для всіх трьох країн.

Очевидно, що проблеми домінування бюрократії в тій, чи іншій країні світу не вирішуються одним указом, законом чи постановою. Не вирішуються вони й застосуванням лише карних методів. Особливо на тлі зубожіння суспільства та зневіри до державної влади взагалі.

Проте, без існування обґрунтованих методичних підходів до виявлення та мінімізації бюрократичних впливів на суспільне життя, на процеси державного управління і регулювання, на прийняття політичних рішень – не має сенсу взагалі відділяти цю проблему від актуальних завдань державотворення.

Поделиться в соц. сетях

Опубликовать в Google Plus

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

*

Можно использовать следующие HTML-теги и атрибуты: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>

Subscribe without commenting